Заң актісіне талдау жасау және оны қолдану тәжірибесін жүргізу бойынша ӘДІСТЕМЕЛІК ҰСЫНЫМДАР

Осы Әдістемелік ұсынымдар Заң актіне талдау жасау және оны қолдану тәжірибесін жүргізу тәртібін белгілейді (бұдан әрі - Әдістемелік ұсынымдар).

I бөлім. Заң актіне талдау жасау және оны қолдану тәжірибесін жүргізу бойынша міндеттер мен кезеңдер

1. Заң актіне талдау жасау және оны қолдану тәжірибесін жүргізудің міндеттері болып:
1) қоғамдық қатынастарды құқықтық реттеудің артықтығы немесе жеткіліксіздігін анықтау, қайталанатын, ескірген біріне бірі қайшы келетін нормалар мен өзге де жетіспеушіліктерді табу;
2) тәжірибеде бір мағыналы түсіндірілмейтін құқытық нормалар табу;
3) құқық аналогиясын, заң аналогиясын және тәжірибеде заң актісін субсидиарлы қолдануды зерттеу, қолданыстағы заңнаманы дұрыс қолданбау себептерін табу;
4) заң актісін қабылдаудың әлеуметтік-экономикалық және басқа да салдарын бағалау;
5) заң актін (заң актінің кейбір ережелері мен нормалары) жетілдіру жөніндегі ұсыныстар, сондай-ақ талданып отырған заң актісінің ережелерін жүзеге асыруға бағытталған заңға тәуелді нормативті актілер әзірлеу.
2. Мемлекеттік органдардың заң актіне талдау жасау және оны қолдану тәжірибесін жүргізу мынадай кезекті кезеңдерден тұрады:
1) заң актіне талдау жасау және оны қолдану тәжірибесін жүргізуге дайындалу;
2) заң актіне талдау жасау және оны қолдану тәжірибесін жүргізу мен нәтижелерді тұжырымдау;
3) жүргізілген талдау нәтижелерін рәсімдеу табылады.

II бөлім. Заң актіне талдау жасау және оны қолдану тәжірибесін жүргізуге дайындалу

3. Заң актіне талдау жасау және оны қолдану тәжірибесін жүргізуге дайындалу барысында мыналарды анықтау ұсынылады:
1) талдау нысаны мен мәні;
2) қолданыстағы заңнама мен құқық қолдану тәжірибесі зерттелетін уақыт. Мысалы, ол нормативті құқықтық акт қолданысқа енгізілгеннен кейінгі белгілі уақыт, оған өзегертулер мен толықтырулар енгізгеннен кейін немесе заңмен реттелмеген жаңа қоғамдық қатынсатардың пайда болуы. Егер зерттелетін саладағы заң едәуір тұрақты болса, зерттеуге жететін мерзімде (алты ай, бір, екі жыл немесе басқа да мерзім) нақты уақыт алуға болады;
3) қойылған міндеттерге қол жеткізу үшін қажет материал көлемі.
4. Талдау нысаны болып қаралатын заң акті және оны қолдану тәжірибесі болып табылады. Зерттеу мәні ретінде мемлекеттік орган қолданатын құқықтық норма немесе құқықтық нормалар жинағы, олармен байланысты өзге нормативті құқықтық актілер нормалары болады.
5. Қолданыстағы заң актіне және оны қолдану тәжірибесіне талдау жасау мына материалдарды зерттеу негізінде жүзеге асырылады:
1) нормативтік құқықтық актілер, соның ішінде осы құқық қатынастарын реттейтін заңға тәуелді ведомстволық актілер;
2) мемлекеттік актілер дайындаған (Бас прокуратура, Жоғарғы Сот және өзге де мемлекеттік органдар) заңнаманы қолдану тәжірибесіне шолу жасау;
3) Қазақстан Республикасы Президентінің жыл сайынғы жолдауында, Қазақстан Республикасы Конституциялық Кеңесінің Қазақстан Республикасы Парламентіне жыл сайынғы жолдауларында орын алатын елдегі конституциялық заңдылықтың жағдайы туралы ақпарат;
4) қолданыстағы заңнама мәселелері бойынша жүргізілетін ғылыми-практикалық конференциялар, семинарлар, отырыстар материалдары;
5) азаматтардың мемлекеттік органдарға қойған сұраулары;
6) үкіметтік емес ұйымдар ұсынатын материалдар;
7) бұқаралық ақпарат құралдарында орын алатын, соның ішінде ғылыми басылымдардағы ақпарат;
8) құқық қолдану мәселелері бойынша әлеуметтік зерттеулердің нәтижелері;
9) статистикалық деректер;
10) бұрын соған немесе ұқсас тақырып бойынша жүргізілген талдау;
11) өзге де көздер.

III бөлім. Заң актіне талдау жасау және оны қолдану тәжірибесін жүргізу мен нәтижелерді тұжырымдау

6. Заң актіне талдау жасау және оны қолдану тәжірибесін жүргізу барысында белгілі саладағы жүйелілігі бағаланып, қолданыстағы заңнама, осы саладағы заңнаманы қолданудың әлеуметтік мағыналылығы, оған құқықтық тетіктердің сәйкес болуы зерттеледі.
Осы талаптарды ескере отырып, нормативтік құқықтық актілердің қолданыстағы заңнаманы қолданудың түрлі тәжірибелерін қалыптастыратын мына типтік кемшіліктеріне назар аудару керек:
1) заңнамада және оны қолдану тәжірибесінде бірдей немесе жанама қоғамдық қатынастарды реттейтін кейбір нормативтік құқықтық актілер ережелері арасында коллизиялардың болуы;
Нормативтік құқықытық актілер коллизиялары деп бірдей немесе жанама қоғамдық қатынастарды реттейтін кейбір нормативтік құқықтық актілер ережелері арасында сәйкеспеушілік немесе қарама-қайшылықтар, сондай-ақ құзыретті субъектілердің (органдар және лауазымды тұлғалар) өз қызметтерін жүзеге асыруда құқық қолдану қызметі процесінде болатын қарама-қайшылықтар түсініледі1 .
Әр түрлі нормативтік құқықтық актілер нормалары арасында қарама-қайшылықтардың болуы құқықтық реттеу жүйелілігін бұзуға әкелетін, оның тиімділігін төмендететін құқық қолданушыға сол нормаларды түрлі қолдану тәжірибесін өзінше қолдануға мүмкіндік береді.
Бұл фактор құқық қолдану қызметі рәсімінде және құзыретті субъектілердің (органдар мен лауазымды тұлғалар) өз өкілеттіктерін жүзеге асыруға бір жағынан және азаматтардың заңды құқықтарын жүзеге асыруға екінші жағынан біршама қиындықтар туғызады. Коллизияларды табу үшін тек қана талданатын НҚА ғана емес, аралас қатынастар мен салалар бойынша түрлі деңгейдегі нормативтік актілерге сараптама жүргізілуі қажет және сондай-ақ талданатын нормаларды қолдану тәжірибесін зерттеу қажет.
2) белгілі қоғамдық қатынастарды құқықтық реттеуде олқылықтардың болуы
Заңнаманың бұл кемшілігі сол және өзге де мәселенің реттелмеуінде. Нормативтік құқықтық актіде статутты сипаттағы (егер олар болу керек болса) қызметтің сол және өзге де түріне, органдарға бекітілген қызметтерді жүзеге асыруға қатысты нормалар т.б. болмауы мүмкін. Мұндай «қателік» құқық қолданушыдан қолданыстағы заң нормаларын қолданудың түрлі тәжірибесін қалыптастыруға септігін тигізетін заңды аналогия бойынша қолдануды талап етеді.
Реттеудегі олқылықты табу үшін нормативтік құқықтық актке жүйелі келу қажет. Мысалы, келесі нормаларда оның кіріспе бөлімінде немесе бірінші баптарында бекітілген нормативтік құқықытық актілердің мақсаттары мен міндеттері қалай жүзеге асырылады, олардың бәрі де ашыла ма және детальды қаралуына тексерілуі қажет. Сонымен қатар, осы мәселелер бойынша құзыретті органдардың құқық қолдану актілерін, қолданыстағы заңнама қолдану тәжірибесін саралау қажет.
Кез-келген олқылық – қолданыстағы құқық жүйесінің олқылықтары. Сондықтан сол жүйе реттейтін қоғамдық қатынастар бар мазмұнды қамтымайтынын дәлелдеу қажет. Олқылықты табу үшін нормалардың болмауын не олардың толық болмауын табу жеткіліксіз. Олардың қолданыстағы құқық жүйесінде бар екенін дәлелдеу керек.
3) бланкеттік және сілтемелік нормалардың көптігі
Заңда бар бланкеттік және сілтемелік нормалар әзірленген актілердің болуына, ал ол актілер өз кезегінде осы және басқа заң актілеріне олардың тәжірибеде қолданылуын ескеріп, сәйкестігіне сараланады.

Бүгінгі күні заң актілері көп мөлшерде мемлекеттік органдарға мазмұны заң шығарушы талабына сәйкес келмейтін, кей жағдайда тікелей қарама-қайшы келетін заңға тәуелді актілер қабылдауға мүмкіндік беретін бланкеттік және сілтемелік нормалардан тұрады. Мемлекеттік органдардың норма шығармашылық тәжірибесінде аз салалық, ведомстволық әдіс жойылмаған салдарынан сыбайлас жемқорлық құқық бұзушылықтар, адамның құқықтар мен бостандықтары және азаматтар мен ұйымдардың мүдделерін шектеу орын алады. Оған қоса мұндай жағдай заңдарды заңға тәуелді актілермен ауыстыруға әкеледі.

Осыған байланысты заң актілерін әзірлеу барысында бланкеттік және сілтемелік нормалар санын елеулі азайтып, Қазақстан Республикасы Конституциясының 61-бабын басшылыққа ала отырып, заңдарды неғұрлым мүмкін нақтылауды қамтамасыз ету қажет.
4) белгілі мерзімде қызмет ететін нормативтік актілерде тұрақты (мерзімсіз) қызмет ететін нормалардың болуы
Нормативтік құқықтық актілерде тұрақты (мерзімсіз) қолданыстағы нормалардың болуы оларды түсіндіруде айқынсыздық тудырады. Осындай норманың мазмұны мен сипаты ол тұрақты қызмет ету керектігін куәландырады, бірақ сол кезде оны белгілі мерзімде қызмет ететін актілерде бекіту бұл норма актінің басқа нормалары тәрізді актіде көрсетілген мерзім өткенде күшін жоятындай көрінеді. Сонымен қатар, белгілі мерзімде қолданылатын нормативтік құқықтық акт қызметінің мерзімі өткенде заң шығарушы материалды жүйелеу талаптарынан одан тұрақты түрде қолданылатын нормаларды алып тастауына тура келеді.
Демек, осындай нормаларды бөлек актте бекіту дұрысырақ. Егер заң шығарушы оларды белгілі бір мерзімде қолданылатын актілерде бекіту қажет деп санаса, ол жағдайда ең орындысы оларды осы актінің арнайы құрылымдық бөлігінде тұжырымдау немесе акт мәтінінде олар тұрақты қолданылады, деп көрсету болып табылады.
5) Тұрақты (мерзімсіз) қолданылатын нормативтік актілерде белгілі мерзімде қызмет ететін нормалардың бар болуы
Тұрақты қызмет ету көзделген актілерде белгілі мерзімде қолдану нормаларын бекітуге жол берілмеу керек деп саналады.
Ондай нормаларды бөлек актіде бекіту немесе тәртіптен тыс оларды актінің дербес құрамдық бөлігінде, тұрақты қызмет ететін нормалардан бөлек мазмұндау орынды.
6) құқықтық актінің заң-лингвистикалық сапасының талаптарын бұзу
Кез-келген нормативтік құқықтық акт заң техникасы, нақтылық және тілдің анықтығы жалпы танымал ұстанымдарынан тұру керек. Лингвистикалық сараптама жүргізу міндеті қойылмайды, нормативтік құқықтық құрылымның болжамды бұзылуымен, демек, норма ақауымен байланысты норма бөлігінде норманың сапасы бағалану қажет.
Әртүрлі құқық қолдану тәжірибесін құру мүмкіндігін екі мағыналы немесе тұрақталмаған терминдер, түсініктер мен тұжырымдаулар, анықсыз, белгісіз мазмұндағы, ұлттық заңнамада пайдаланылмайтын, түрлі түсіндіріле алатын және т.б. бағалау сипаттың санаттарын пайдалану арттырады. Бір құбылыстарды түрлі терминдермен белгілеу заңдармен қоса Конституция ережелерінің мағынасын бұрмалайды. Осындай лингвистикалық сипаттағы кемшіліктер теріс салдарға әкелуі мүмкін, себебі түрлі ереже өзінің екі мағыналығынан, анықсыздығынан және жеткіліксіз анықтығынан екі түрлі түсініле алады және шенеунікке өз қарауын бұрмалауға және норманы білуінше қолдануға мүмкіндік береді. Әсіресе заңды жауапкершілікті бекітетін анықсыз нормаларға жол берілмеу керек.
7. Практикалық зерттеу материалдарын суреттеу кезінде қандай құқық қолдану тәжірибесінің материалдары зерделенгенін білу қажет. Көрнекілік үшін талдау анықтамасына құқық қолдану актілерінің көшірмелері, сондай-ақ иллюстрациялар: кескіндер, кестелер, нұсқаулар, сауал парақтары және басқа куәландыратын құжаттарды қоса беруге болады.
Қаралатын мәселелерді зерттеу тек констатациялау немесе суреттеумен шектелмейді, талдау заңнаманы әртүрлі қолдану фактілерінің пайда болуына септігін тигізген себептер мен шарттарды зерттеумен қоса жүруі қажет. Талдау анықтамасында жіберілетін қателіктердің талдауының болуы, қолданыстағы заңнаманы дұрыс қолдану бойынша түсініктемесі берілуі маңызды. Алынған қорытындылардың дәлелі ретінде тәжірибеден алынған мысалдар, болған жағдайлардың қысқаша мазмұны көрсетілген, заң нормаларын дұрыс қолдану туралы ойлар, қорытындылар мен ұсыныстар, сондай-ақ зерттелетін мәселе бойынша ұсынымдарды келтіруге болады.

IV бөлім. Жүргізілген талдау нәтижелерін рәсімдеу

8. Заң актілерін талдау нәтижелері ғылыми және тәжірибелік көзқарас тұрғысынан негізделген және нақты болып, келесі ұсыныстарды қамтуы тиіс:
1) заң актісін жетілдіру бойынша (заң актісінің жеке ережелерін, нормаларын), қолданыстан шыққан және ескірген нормативтік құқытық актілердің күшін жоюын тану;
2) талданытын заң актісінің ережелерін іске асыруға бағытталған заңға тәуелді нормативтік құқытық актілерді жетілдіру бойынша;
3) заңнаманы жүйелеу бойынша;
4) қолданыстағы заңнаманы жетілдіру бойынша басқа да ұсыныстар.
9. Барлық қажетті материалдарды зерттеуді аяқтаған соң талдамалық анықтама жасалады.
10. Талдамалық анықтама жүйелі түрде болып, логикалық баяндалып, ішінара келісіліп, келесі құрылымдық элементтерді қамтуы тиіс:
1) нормативтік құқықтық актілердің толық тізілімі, оның ішінде осы құқық қатынастарын реттейтін заңға тәуелді, ведомстволық актілер;
2) заңнамалық актілерді қабылдаудың құқықтық, әлеуметтік-экономикалық және басқа салдарын бағалау;
3) түрлі нормативтік құқықтық актілердің қарама-қайшылықтарын, коллизияларын және құқық нормалары арасындағы олқылықтарын, нормалардың қайталануын декларативті сипаттағы нормаларды анықтау;
4) қарама-қайшылықтары, коллизиялары және қайталанатын немесе декларативті сипаттағы нормаларды қолдану тәжірибесін талдау;
5) қажет болған жағдайда салыстырмалы талдау беріліп, халықаралық тәжірибе келтірілуі мүмкін;
6) Конституцияның 61-бабында көрсетілген қағидаттар мен нормаларды қозғайтын заңға тәуелді нормативтік құқықтық акт нормативтік құқықтық акт сілтемелі болған жағдайда оларды заң дәрежесінде реттеу жолымен қысқарту бойынша бланкеттік және сілтемелі нормалардың ұсыныстарын талдау.
7) қорытынды бөлім:
қоғамдық қатынастарды құқықтық реттеудің артықшылығы немесе жеткіліксіздігі бойынша қорытындылар;
терминдерді унификациялау бойынша ұсыныстыр;
заңды жетілдіру бойынша ұсыныстар (заң жобасы, өзгерістер мен толықтырулар енгізу туралы заң немесе норманың, баптың жаңа редакциясы берілуі мүмкін);
құқық қолдану тәжірибесінің бірізділігін қамтамасыз ету бойынша ұсыныстар.
8) қолданыстағы заңнаманы және құқық қолдану тәжірибесін талдау өткізген сәттегі уақыт.
Қолданыстағы заңнаманы жетілдіру бойынша ұсыныстар көрсетілетін, қабылдауға тиімді кестені (қосымшаға сәйкес) талдамалық анықтамаға қоса беру ұсынылады: нормативтік құқықтық актінің қолданыстағы бабы (бөлімі, тарауы), анықталған норма (нормалар) ақауы және оларды қолдану тәжірибесінің салдары мен ұсынылатын редакция (ұсыныстар).

Заң актісіне талдау жасау
және оны қолдану
тәжірибесін жүргізу бойынша
Әдістемелік ұсынымдарға қосымша

Қолданыстағы заңнаманы жетілдіру бойынша ұсыныстар

№ Қолданыстағы Анықталған норма Ұсынылатын
редакция (нормалар) ақауы редакция
және оларды қолдану (ұсыныстар)
тәжірибесінің мысалдары