Где нарушают Конституцию, там никакие законы не работают, кроме одного: закона тайги (Константин Кушнер).
Ответить на комментарий
МЕТОДИЧЕСКИЕ РЕКОМЕНДАЦИИ по прогнозированию социально-экономических последствий принимаемых проектов нормативных правовых актов
СОДЕРЖАНИЕ
Введение
Раздел I. Цели, задачи и этапы прогнозирования
социально-экономических последствий принятия НПА
Глава 1. Общие положения
Глава 2. Задачи и этапы прогнозирования социально-экономических последствий принимаемых НПА
Раздел II. Порядок процедуры прогнозирования
социально-экономических последствий принятия НПА
Глава 3. Подготовка и организация прогнозирования социально-экономических последствий принятия НПА
Глава 4. Осуществление процедуры прогнозирования социально-экономических последствий принятия НПА
Раздел III. Оформление результатов социально-экономического прогнозирования последствий принятия НПА.
Введение
Данные методические рекомендации разработаны с целью повышения эффективности законотворческого процесса в части оценки социально-экономических последствий принятия проектов разрабатываемых нормативных правовых актов (НПА). Одним из аспектов принятия НПА является их прямой или косвенный эффект, который может приводить как к положительным, так и отрицательным социальным, экономическим, экологическим и иным последствиям. Это требует системной оценки регулятивного воздействия в рамках предварительных экспертиз законопроектов. Оценка нормативных актов широко применяется во многих странах мира и является важнейшим критерием качества принимаемых законопроектов.
В практике современной юриспруденции исследование направлений развития государственных и правовых явлений осуществляется не только путем описания и объяснения их, но и при помощи прогнозирования их развития. Прогностическая функция в теории государства и права имеет особое значение, поскольку она обращена на предвидение государственных и правовых явлений. Действенность прогностической функции проявляется в предсказанных тенденциях, фактах, явлениях, процессах. При этом установленные факты, явления, процессы должны иметь научно достоверный характер.
В современных условиях прогнозирование рассматривается как неотъемлемая часть методов государственного управления развитием национальной системы на всех уровнях принятия решений. Прогнозирование социально-экономических последствий принятия нормативных правовых актов позволяет предупредить и избежать негативных результатов, иметь возможность вносить необходимые коррективы до их принятия и внедрения в практику, снижать потенциальные риски, способствовать более эффективному и оптимальному решению проблем общественного развития.
Настоящая методика устанавливает порядок процедуры прогнозирования социально-экономических последствий принятия нормативных правовых актов, их влияния на развитие общества в целом или на отдельные сферы его деятельности.
Раздел I. Цели, задачи и этапы прогнозирования
социально-экономических последствий принятия НПА
Глава 1. Общие положения
1. Прогноз в целом представляет собой суждение о вероятности будущих событий и состояний какого-либо объекта. Прогноз в современных условиях, в частности, является атрибутом познания процессов социально-экономической сферы жизнедеятельности общества и важнейшим фактором эффективности любых принимаемых решений.
Социально-экономические прогнозы в сложившейся практике используются для установления возможных целей и траекторий развития общества, выявления потенциальных ресурсов, изучения наиболее вероятных вариантов динамики и ситуаций в долгосрочном, среднесрочном и краткосрочном периодах, принятия обоснованных решений, предвидения последствий принимаемых решений. Социально-экономическое прогнозирование базируется на научных методах познания экономических и социальных явлений с использованием всей совокупности методов, способов и средств научной прогностики.
2. Прогнозирование социально-экономических последствий принятия НПА – это аналитическая процедура, направленная на выявление и анализ затрат, выгод и возможных рисков в результате регулирующих нововведений. В ходе этого процесса, на основе анализа ретроспективных данных, экзогенных (внешних) и эндогенных (внутренних) связей объекта прогнозирования, а также их измерений в рамках рассматриваемого явления или процесса, определяются вероятные результаты, обусловленные принятием нормативного правового акта, позволяющие внести необходимые коррективы в процесс законотворчества.
3. Цель прогнозирования последствий принятия НПА:
- проведение предварительного анализа возможных последствий принимаемых НПА;
- оценка затрат и предполагаемых выгод, связанных с принятием НПА;
- определение предполагаемых затрат республиканского и местных бюджетов на применение НПА;
- повышение эффективности общей оценки разрабатываемых законопроектов на основе их всестороннего анализа.
4. Основные функции прогнозирования и соответствующие им стадии:
- определение вероятных тенденций изменения исследуемого процесса или объекта в том или ином периоде, выявление внутренних и внешних факторов, закономерностей, способных повлиять на эти изменения (стадия исследования);
- выявление возможных вариантов влияния на траекторию развития процесса или объекта в результате принятия тех или иных решений, оценка последствий их реализации (стадия аргументированного обоснования принимаемых решений);
- оценка хода выполнения решений, их последствий, влияния непредвиденных факторов из внешней среды, что позволяет осуществлять своевременную координацию принятых решений (стадия отслеживания и коррекции).
5. С учетом вероятностного характера и многовариантности выполняемых расчетов прогнозирование последствий принятия НПА осуществляется на основе соблюдения следующих принципов:
Принцип системности – разработка прогнозов на основе системы методов и моделей, характеризующейся определенной субординацией и последовательностью, что позволяет разрабатывать согласованный и непротиворечивый прогноз экономического развития по каждому исследуемому объекту. Принцип системности требует корректировки прогноза по мере поступления новых данных об объекте прогнозирования или о прогнозном фоне. Однако в условиях переходной экономики построить целостную систему моделей социально-экономического прогнозирования, очень сложно, в связи с чем необходима унификация блочных моделей, использование вычислительных способов решения, создание информационного банка данных.
Принцип единстваполитики и экономики означает, что при рассмотрении вопросов развития экономики, составлении прогнозов и программ следует исходить из совокупности экономических интересов всех субъектов хозяйствования и в то же время по некоторым направлениям прогнозирования необходимо, в первую очередь, учитывать общегосударственные вопросы (устойчивость финансовой системы, обеспечение целостности страны, ее обороноспособности и т.д.).
Принцип адекватности (соответствия) прогноза объективным закономерностям характеризует не только процесс выявления, но и оценку устойчивых тенденций и взаимосвязей в развитии исследуемого процесса или явления, создания теоретического аналога реальных экономических процессов с их полной и точной имитацией. В результате оптимизации прогнозных значений полезного эффекта и затрат должен быть выбран наилучший вариант из множества возможных по критерию достижения наибольшего эффекта.
Принцип вариантности (вариабельности) прогнозирования связан с возможностью развития всего общества или его отдельных звеньев по разным траекториям, при разных взаимосвязях и структурных соотношениях. Источниками возникновения различных вариантов развития служат возможные качественные сдвиги в условиях воспроизводства при переходе от экстенсивных методов его расширения к интенсивным, при создании новых условий хозяйствования, влиянии экзогенных факторов. Альтернативность — это необходимость проработки возможных вариантов будущего состояния прогнозируемого объекта. Принцип вариантности основан на наличии нескольких сценариев (например, пессимистичного, оптимистичного, оптимального) в построении прогнозных моделей.
Принцип целенаправленности предполагает активный характер прогнозирования, поскольку содержание прогноза не сводится только к предвидению, а включает и цели, которые предстоит достигнуть в социально-экономической сфере путем активных действий органов государственной власти и управления.
Принцип научности - прогнозирование последствий осуществляется на основе научных методов и подходов.Принцип научной обоснованности означает, что в социально-экономическом прогнозировании всех уровней необходим исчерпывающий учет требований объективных экономических и других законов развития общества, использование научного инструментария, достижений отечественного и зарубежного опыта формирования прогнозов.
Принцип своевременности - прогнозирование последствий осуществляется до наступления ожидаемых последствий принятия акта.
6. Прогнозирование последствий принятия НПА осуществляется в обязательном порядке при подготовке следующих проектов:
- Законов о внесении изменений и (или) дополнений в Конституцию Республики Казахстан;
- кодексов, консолидированных законов и законов, а также законов о внесении в них изменений и (или) дополнений;
- актов, впервые регулирующих определенную сферу общественных или иных отношений;
- актов о внесении изменений и дополнений в акт путем изложения его в новой редакции.
Прогнозирование последствий относительно проектов НПА, не указанных выше, осуществляется по инициативе и решению:
- организации (субъекта), осуществляющей прогнозирование последствий принятия НПА;
- вышестоящего по отношению к субъекту прогнозирования государственного органа или должностного лица;
- нормотворческого органа, разработавшего (принявшего) данный проект, либо вышестоящего по отношению к нему государственного органа.
Результатом прогнозирования последствий принятия НПА является обоснование целесообразности принятия или отклонения анализируемого проекта нормативного правового акта, а также осуществление количественной или качественной оценки его основных воздействий.
Глава 2. Задачи и этапы прогнозирования социально-экономических последствий принимаемых НПА
7. Основные задачи прогнозирования социально-экономических последствий принятия НПА:
- выявление проблем, на решение которых направлены разрабатываемые нормативные правовые акты;
- изучение предлагаемых к принятию нормативных правовых актов и определение ожидаемых результатов на основе использования методов прогнозирования;
- выявление и оценка общей тенденции протекания процесса (явления) в зависимости от альтернативных вариантов последствий принятия рассматриваемого законопроекта;
- разработка предложений и рекомендаций по устранению выявленных недостатков проекта нормативного акта с позиций эффективности его внедрения, направленных на улучшение качества НПА.
8. Прогнозирование социально-экономических последствий принятия НПА осуществляется в несколько этапов:
I. Подготовительный этап (выявление проблемы, постановка задачи, разработка плана работы, формирование рабочей группы по прогнозированию последствий анализируемого НПА).
II. Организационный этап - ретроспекция (сбор, систематизация и обработка информации, источников, требуемых для процедуры прогнозирования, формирование структуры и состава характеристик объекта прогнозирования, иные мероприятия, направленные на анализ НПА, позволяющие улучшить качество прогноза).
III. Этап процедуры прогнозирования социально-экономических последствий принятия НПА – диагноз (исследование систематизированного описания объекта прогнозирования с целью выявления тенденций его развития в результате принятия НПА, выбор адекватного метода прогнозирования) и проспекция (непосредственно процедура прогнозирования, в процессе которой на основе диагноза разрабатываются прогнозы развития объекта прогнозирования, осуществляется оценка достоверности, точности, верификации). На этом же этапе при необходимости выявляется недостающая информация, корректируется полученная информация, вносятся уточнения в модель прогноза.
IV. Заключительный этап (оформление результатов проведенного анализа).
Раздел II. Порядок процедуры прогнозирования
социально-экономических последствий принятия НПА
Глава 3. Подготовка и организация прогнозирования
социально-экономических последствий принятия НПА
9. Подготовка прогнозирования социально-экономических последствий принятия НПА включает в себя первые два этапа прогнозирования: подготовительный и организационный.
10. Первым шагом подготовительного этапа является описание проблемы, которую предполагается решить путем принятия правового акта. На этом этапе выявляются цели, которые предполагается достичь путем принятия НПА, определяются сферы интересов различных субъектов и групп. Вторым шагом является постановка задачи, в ходе которой требуется установить следующее:
- объект и предмет прогнозирования. Объектом прогнозирования выступает анализируемый законодательный акт (проект НПА) и сфера, на которую будет распространяться регулятивное воздействие акта в случае его принятия. Предметом прогнозирования являются возможные социально-экономические последствия принятия НПА;
- параметры, подлежащие прогнозированию;
- объем и содержание материала, требуемого для осуществления прогнозирования, его источники;
- выбор методов прогнозирования.
11. План работы по прогнозированию социально-экономических последствий анализируемого НПА включает в себя постановку задачи, определение сроков прогнозирования с указанием ответственных исполнителей, перечень предполагаемых для анализа конкретного проекта НПА методов прогнозирования с учетом его специфики и наличия информационной базы.
12. Рабочая группа формируется в случае необходимости комплексного прогнозирования совокупности последствий - социальных, финансово-экономических и т.п. К работе в таких группах целесообразно привлекать экспертов из разных отраслей - юристов, статистиков, социологов, финансистов, банкиров и иных специалистов, в зависимости от специфики проекта НПА.
13. Организационный этап предусматривает сбор, систематизацию и анализ информации, необходимой для осуществления процедуры прогнозирования, проведение иных мероприятий, направленных на подготовку к прогнозированию, способствующих улучшению качества прогноза.
14. Информация, необходимая для прогнозирования социально-экономических последствий, может быть получена из следующих источников:
- статистические данные Агентства по статистике Республики Казахстан;
- ответы на запросы, направляемые в государственные органы (организации), которые осуществляют статистический учет показателей;
- научные публикации по вопросам прогнозирования последствий, материалы научно-практических семинаров, конференций и совещаний;
- ответы на запросы, направляемые разработчикам, в случае необходимости получения дополнительных сведений или информации;
- результаты социологических и демографических исследований;
- публикации в средствах массовой информации, аналитические материалы, официальные статистические данные;
- материалы, опубликованные на официальных сайтах в сети Интернет;
- иные источники информации по усмотрению субъекта, осуществляющего прогнозирование последствий.
15. Характер и объем (массив) информации, необходимой для прогнозирования социально-экономических последствий принятия НПА, определяется субъектом, осуществляющим процедуру прогнозирования последствий, исходя из содержания конкретного анализа и его конечной цели.
Глава 4. Осуществление процедуры прогнозирования
социально-экономических последствий принятия НПА
16. В ходе процедуры прогнозирования социально-экономических последствий принимаемых НПА осуществляется оценка социальных и экономических следствий, возможных в случае принятия, применения и соблюдения НПА.
17. На стадии исследования систематизированного описания объекта прогнозирования (диагноз) принимается решение о выборе метода прогнозирования, основанное на адекватности поставленной задаче и наличию необходимой информации.
18. На стадии непосредственно прогнозирования осуществляется оценка вариантов социальной и экономической результативности проектов НПА, основанная на методологии прогнозирования.
Методология прогнозирования представляет собой описание взаимосвязанной последовательности применения специальных приемов и процедур разработки конкретных прогнозов с использованием тех или иных методов прогнозирования. В итоге определяются тенденции, закономерности, связи, отношения, количественные параметры, характеризующие возможные последствия принятия НПА. В научном арсенале насчитывается свыше 150 различных методов прогнозирования, на практике в качестве основных используется порядка 20 прогнозных методов разного уровня сложности и охвата.
19. При прогнозировании социально-экономических последствий принятия НПА в качестве основных используются такие наиболее распространенные методы, как интуитивные методы оценок, формализованные методы обработки пространственных, временных и пространственно-временных совокупностей, модельные методы ситуационного анализа и прогнозирования.
19.1. Интуитивные методы основываются на интуитивно-логическом мышлении. Они применяются в тех случаях, когда отсутствует возможность учесть влияние многих факторов из-за значительной сложности объекта прогнозирования или объект слишком прост и не требует проведения трудоемких расчетов, а также в случае необходимости оперативной оценки какого-либо объекта при отсутствии количественных данных.
Среди интуитивных методов наиболее широкое распространение получили методы экспертных оценок. Они используются для получения прогнозных оценок развития производства, научно-технического прогресса, эффективности использования ресурсов и т.п. Методы экспертных оценок относятся к наименее сложным и наиболее популярным способам прогнозирования.
Сущность методов экспертных оценок заключается в том, что в основу прогноза закладывается единоличное или коллективное мнение специалистов, основанное на профессиональном, научном и практическом опыте. Различают индивидуальные и коллективные экспертные оценки. В современном толковании методы экспертного прогнозирования могут предусматривать многоступенчатый опрос экспертов по специальным схемам и обработку полученных результатов с помощью научного инструментария экономической статистики. Такие методы целесообразно использовать и в других случаях в сочетании с формализованными методами для повышения точности прогнозов.
К коллективным методам экспертных оценок относится метод «Дельфи» (Дельфийская методика). В этом случае собираются мнения экспертов о прогнозе того или иного явления. При этом эксперты работают автономно. Собранные мнения сравниваются и распространяются среди участников опроса (анонимность участников сохраняется). Далее те же эксперты, основываясь на ознакомлении с другими мнениями, корректируют свои выводы. Процедура может повторяться неоднократно, пока не сформируется согласующийся прогноз. На практике возможно использование различных модификаций данного метода, исходя из конкретных ситуаций.
19.2. Формализованные методы прогнозирования включают в себя методы экстраполяции и методы моделирования, базирующиеся на математической теории.
Сущность экстраполяции заключается в изучении сложившихся в прошлом и настоящем устойчивых тенденций развития объекта прогноза и переносе их на будущее. При экстраполяционном подходе причиной изменения процессов и явлений считается время. Этот подход используется для прогнозирования динамических процессов. Простота и наглядность этого метода позволяют использовать его достаточно широко при количественном прогнозировании в экономике. Различают формальную и прогнозную экстраполяцию. Формальная экстраполяция базируется на предположении о сохранении в перспективе прошлых и настоящих тенденций развития объекта прогноза; при прогнозной экстраполяции фактическое развитие увязывается с гипотезами о динамике исследуемого процесса с учетом изменений под влиянием различных факторов в будущем. Следует отметить, что методы экстраполяции необходимо применять на начальном этапе прогнозирования для выявления тенденций изменения показателей.
Среди методов экстраполяции - метод подбора функций, основанный на методе наименьших квадратов (МНК), имеющий такие модификации, как метод экспоненциального сглаживания с регулируемым трендом и метод адаптивного сглаживания.
Методы моделирования предполагают использование в процессе прогнозирования и планирования различного рода экономико-математических моделей, представляющих собой формализованное описание исследуемого экономического процесса (объекта) в виде математических зависимостей и отношений. Прогнозирование экономических и социальных процессов с использованием моделей включает разработку модели, ее экспериментальный анализ, сопоставление результатов прогнозных расчетов на основе модели с фактическими данными состояния объекта или процесса, корректировку и уточнение модели.
Различают матричные модели, оптимального планирования, экономико-статистические (трендовые, факторные, эконометрические), имитационные модели принятия решений. Для реализации экономико-математических моделей применяются экономико-математические методы.
В зависимости от уровня управления экономическими и социальными процессами различают макроэкономические, межотраслевые, межрайонные, отраслевые, региональные модели и модели микроуровня.
Одним из методов моделирования является метод математического моделирования. Под экономико-математической моделью понимается методика доведения до полного описания процесса получения, обработки исходной информации и оценки решения рассматриваемой задачи в достаточно широком классе случаев. Использование математического аппарата для описания моделей (включая алгоритмы и их действия) связано с преимуществами математического подхода к многостадийным процессам обработки информации, использованием идентичных средств формирования задач, поиска метода их решения, фиксации этих методов и их преобразования в программы, рассчитанные на применение средств вычислительной техники.
Применение математических методов является необходимым условием для разработки и использования методов прогнозирования, обеспечивающим высокие требования к обоснованности, действенности и временности прогнозов. В современных условиях в республике развитию моделирования и практическому применению моделей придается особая значимость в связи с усилением роли прогнозирования и переходом к индикативному планированию.
19.3. Нормативный метод основывается на обосновании прогнозов с применением норм и нормативов в качестве регуляторов экономики. Нормы представляют собой научно обоснованные меры расхода ресурсов (затрат средств) на единицу продукции (работы) в принятых единицах измерения. В виде нормы могут выступать потребление того или иного продукта на душу населения согласно научно обоснованному рациону питания, необходимый размер общей и жилой площади на 1 жителя, размер выплат пособий на 1 человека определенной социальной категории, процент вознаграждения по депозитам в банках, и т.п.
19.4. Метод экономического анализа осуществляется как на макро-, так и на мезо- и микроуровнях. При проведении экономического анализа используется системный подход. В качестве системы выступает национальная экономика в целом и ее структурные части: секторы, регионы, отрасли, объединения, предприятия. Экономический анализ носит комплексный характер. Сущность метода экономического анализа заключается в том, что в экономическом процессе или явлении выделяются составные части, выявляются взаимосвязь и влияние этих частей друг на друга и на ход развития всего процесса. Анализ позволяет раскрыть сущность такого процесса, определить закономерности его изменения в прогнозируемом (плановом) периоде, всесторонне оценить возможности и пути достижения поставленных целей. Процесс экономического анализа подразделяется на ряд стадий: постановку проблемы, определение целей и критериев оценки; подготовку информации для анализа; изучение и аналитическую обработку информации; разработку рекомендаций о возможных вариантах решения проблемы и достижения целей; оформление результатов анализа.
19.4. Балансовый метод основан на принципах сбалансированности и пропорциональности. Он применяется при разработке прогнозов, планов и программ. Сущность его заключается в увязке потребностей страны в различных видах продукции, материальных, трудовых и финансовых ресурсов с возможностями производства продукции и источниками ресурсов. Балансовый метод предполагает разработку балансов, представляющих собой систему показателей, в которой одна часть, характеризующая ресурсы по источникам поступления, равна другой, показывающей распределение (использование) по всем направлениям их расхода. В переходный период к рыночным отношениям усиливается роль прогнозных балансов, разрабатываемых на макроуровне: платежного баланса, баланса доходов и расходов государства, баланса денежных доходов и расходов населения, сводного баланса трудовых ресурсов, балансов спроса и предложения. Результаты балансовых расчетов служат основой при формировании структурной, социальной, финансово-бюджетной и кредитно-денежной политики, а также политики занятости и внешнеэкономической деятельности. Балансы применяются также для выявления диспропорций в текущем периоде, вскрытия неиспользованных резервов и обоснования новых пропорций. Система балансов, используемых в прогнозировании и планировании, включает: материальные, трудовые и финансовые. В каждую из указанных групп входит ряд балансов.
19.5. Программно-целевой метод (ПЦМ) связан с нормативным, балансовым и экономико-математическими методами. Особенность данного метода заключается в том, что первоначально оцениваются конечных потребностей исходя из целей развития экономики при дальнейшем поиске и определении эффективных путей и средств их достижения и ресурсного обеспечения. С помощью этого метода реализуется принцип приоритетности планирования. Сущность ПЦМ заключается в отборе основных целей социального, экономического и научно-технического развития, разработке взаимоувязанных мероприятий по их достижению в намеченные сроки при сбалансированном обеспечении ресурсами с учетом эффективного их использования. ПЦМ применяется при разработке целевых комплексных программ, представляющих собой документ, в котором отражаются цель и комплекс научно-исследовательских, производственных, организационно-хозяйственных, социальных и других заданий и мероприятий, увязанных по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления.
Раздел III. Оформление результатов социально-экономического прогнозирования последствий принятия НПА
20. По результатам процедуры социально-экономического прогнозирования последствий принятия НПА составляется заключение, в котором формулируются общие выводы, включающие в себя:
- соответствуют ли затраты по реализации проекта НПА ожидаемому результату (каковы предполагаемые расходы из бюджета; каков размер расходов, ожидаемый для правоприменителей и иных субъектов реализации норм акта; каков планируемый результат от принятия акта, он соотносится с предполагаемыми расходами (если результат не может быть выражен в количественных показателях, следует сопоставить расходы и качественные характеристики результата (например, величина расходов и предполагаемые последствия принятия акта для окружающей среды, здоровья человека, общественной нравственности и т.д.);
- какие существуют альтернативные пути решения проблемы (может ли быть проблема решена посредством использования иных (помимо принятия акта) средств, в частности: посредством проведения агитационной и разъяснительной работы в пользу желательного варианта ее решения; оказания заинтересованным организациям и физическим лицам помощи в самостоятельном решении проблемы; решения проблемы в судебном порядке);
- что произойдет, если данный вопрос не получит предлагаемого проектом акта правового регулирования (проблема обострится; останется без изменений; исчезнет со временем в порядке саморегулирования общественных отношений без государственного вмешательства и т.д.);
- какой социальный резонанс будет иметь место в случае принятия НПА (не противоречит ли проект акта существующей в обществе системе ценностей; является ли использованная в проекте акта терминология понятной и доступной для граждан; изменяется ли социальное и экономическое положение граждан (социальных групп); каково отношение населения к НПА в случае, если по проекту акта проводились социологические исследования (опросы, анкетирование и т.д.), то); в какой степени положения проекта НПА затрагивают социально-экономические интересы общества и его отдельных групп.
.jpg)
