В стране, где есть порядок, будь смел и в действиях, и в речах. В стране, где нет порядка, будь смел в действиях, но осмотрителен в речах. (Конфуций).
Основные вопросы обсуждения и рекомендации по результатам “мозгового штурма» Правительства Республики Казахстан и Всемирного банка: 22 июля 2007 г.
22 июля 2007 года Правительство Республики Казахстан, Всемирный банк и ряд международных экспертов приняли участие в однодневном «мозговом штурме» по наиболее насущным вопросам в области экономики и экономической политики. Со стороны Правительства делегацию возглавил Премьер-министр Республики Казахстан Масимов Карим Кажимканович, а в ее состав вошли руководители Правительства самого высокого уровня. На заседании совместно с г-ном Масимовым сопредседательствовал г-н Шигео Катцу, Вице-президент Всемирного банка.
По запросу Правительства Республики Казахстан на «мозговом штурме» 22 июля обсуждались вопросы по следующим четырем направлениям, на данный момент находящихся в центре политических дебатов и реформ в стране:
- Административная реформа
- Диверсификация экономики и Программа «30 корпоративных лидеров»
- Перегрев экономики и банковский сектор
- Жилищно-коммунальное хозяйство (ЖКХ)
Дискуссии по каждому из направлений возглавили приглашенные международные эксперты. Экс-министр финансов Новой Зеландии Грэм Скотт представил вниманию участников уроки административной реформы, на которые следует обратить Казахстану. Профессор Рикардо Хаусман, Директор Центра международного развития при Гарвардском университете, осветил вопросы диверсификации экономики и остановился на недавно принятой Правительством Программе «30 корпоративных лидеров». Хоми Харас из Центра Вульфенсона при Брукингском институте (США) и Фернандо Монтес-Негрет, Директор сектора Всемирного банка по финансам и частному сектору по региону Европы и Центральной Азии представили международные уроки и рекомендации на предмет перегрева экономики и регулирования банковского сектора. Ведущие эксперты Всемирного банка по инфраструктуре Ли Траверс и Эллис Хуан, представили вниманию участников знания и опыт в области услуг ЖКХ.
На каждой сессии представители Правительства Республики Казахстан, ФУР «Казына» или Национального банка (каждый в соответствующей отрасли) выступали с презентацией о целях, планах и достижениях Правительства по каждому из четырех направлений. Каждая презентация сопровождалась оживленной дискуссией, в ходе которой рассматривалась и тщательно обсуждалась значимость мирового опыта применительно к Казахстану. Несмотря на некоторое расхождение во мнениях, высказанных в ходе обсуждений, участникам удалось достичь принципиального согласия по ряду вопросов.
В области административной реформы ключевые вопросы и рекомендации были таковы:
- Долгосрочная приверженность Правительства РК определенной политике и обеспечению реформы достаточными ресурсами является ключевым фактором успеха.Бюджетная реформа, направленная на создание стратегической, ориентированной на результат бюджетной системы, целью которой является повышение качества и эффективности государственной службы – очень долгий и для многих стран продолжающийся процесс. Так как административная реформа комплексна и продолжительна по своей сути, политическая воля к реформированию имеет свойство со временем исчезать.
- Начинать нужно с полного понимания текущего состояния и реалистичного представления о том, что можно достичь, а не с абстрактного представления о лучшей мировой практике. В большинстве стран существуют значительные возможности по усовершенствованию государственного управления, а основополагающие принципы хорошего государственного управления легко передаются от страны к стране. Тем не менее, успешная программа реформ должна быть адаптирована к условиям конкретного государства.
- Принимая во внимание сложную и заведомо долгосрочную сущность административной реформы, успех зависит от правильной последовательности мероприятий. Каждый шаг должен приносить повышение эффективности и демонстрировать положительные результаты для поддержания политической воли к реформам.
- Важная часть административной реформы касается перераспределения функций между Правительством и частным сектором. Там, где это возможно, размеры Правительства должны сокращаться за счет приватизации, найма на контрактной основе, или обеспечения независимости органов. В целях повышения эффективности очень важно не вытеснить частный сектор. Роль Правительства в экономике должна ограничиться «рулевым управлением», а не «греблей».
- Для усиления подотчетности за качество услуг на местном уровне надо избегать возрождения тенденций к централизации. У высокопоставленных чиновников может возникнуть соблазн использования показателей результативности для усиления контроля и давления на подведомственные им структуры. Однако успешные результаты зависят от стимулирования чиновников министерств, местных государственных органов и бюджетных организаций достигать результатов по своей собственной инициативе.
- Следует адаптировать административную реформу к конституционной системе Казахстана, а не наоборот. Ключевым аспектом административной реформы во многих странах стало повышение автономности главных руководителей государственных органов и их подотчетности за результаты. На данном этапе при определении целесообразной степени децентрализации в Казахстане важную роль играют конкретная институциональная среда и статус реформ.
- Создание и мониторинг соответствующего набора показателей эффективности для бюджетных организаций является сложной, но очень важной задачей. Индикаторы призваны обратить внимание конкретных министерств и ведомств на достижение общенациональных целей (т.е. конкурентоспособности, роста, благосостояния), и измерить вклад каждого ведомства в достижение этих целей учитывая ресурсы, имеющиеся для их достижения. Без сомнения, результаты зачастую зависят от множества организаций, а также от факторов, находящихся вне сферы их последних. Для стимулирования участия министерств и ведомств и понимания ими того, что от них ожидают, очень важно провести с ни ми серьезные консультации. Неправильно подобранные показатели могут очень негативно повлиять на успех административной реформы.
- В то время как хорошо подобранные показатели эффективности могут существенно улучшить государственное управление, они не являются единственным решением для оценки и бюджетирования. Набор правильно подобранных показателей эффективности может стать важным инструментом для мотивации министерств и ведомств реализовывать общенациональные цели и для повышения эффективности бюджетной системы. Кроме того, они важны для эффективной децентрализации ответственности за реализацию бюджетных программ. Но многие аспекты эффективности бюджетной системы либо сложны по своей сути, либо слишком дороги для мониторинга. Кроме того, перераспределение ресурсов в сторону усиления показателей эффективности ограничено потребностями населения в жизненно-важных государственных услугах. К примеру, обнаружение такого факта, что некоторые медицинские услуги очень неэффективны, как правило, не означает, что государство должно прекратить финансирование таких услуг. Получатели услуг, финансируемых из государственного бюджета, не должны страдать из-за некачественного государственного управления.
- Единая ориентация на стратегические цели и результаты может улучшить координацию и интеграцию внутри Правительства. Реализация ключевых государственных задач, без сомнения, будет зависеть от скоординированности действий целого ряда государственных органов. Даже достижение основных целей на отраслевом уровне, например, повышение результативности здравоохранения, будет, как правило, зависеть от большого спектра услуг, не все из которых находятся в компетенции Министерства здравоохранения. К примеру, улучшение регулирования на пограничных пропускных пунктах также имеет отношение к подобным результатам, что потребует вклада со стороны таможенных органов, иммиграционных властей, организаций здравоохранения, сельского хозяйства, транспортного сектора и прочих.
- Важно вовлекать граждан и другие заинтересованные стороны через процесс консультаций. Для отслеживания ценности и качества государственных услуг большое значение имеют отзывы со стороны потребителей. Развитие бюджетирования, ориентированного на результаты, в большой степени зависит от этой информации.
- Очень важно разделять стратегию и политику, а равно финансирование и предоставление услуг. К примеру, в секторе здравоохранения стратегической задачей является улучшение здоровья населения, однако поставщики услуг должны нести ответственность за определенные стандарты услуг, имеющие отношение к данной цели (например, своевременный доступ, качество и объемы помощи). Цели в области образования могут быть связаны с развитием человеческого капитала для поддержки роста производительности и повышения конкурентоспособности, тогда как поставщики услуг должны быть нацелены на развитие критически важных квалификаций, необходимых для достижения данных целей.
В области диверсификации экономики и Программы 30 корпоративных лидеров ключевые вопросы и рекомендации были таковы:
- Многие богатые нефтью страны испытывали трудности с поддержанием экономического роста в несырьевых торгуемых отраслях. «Голландская болезнь», волатильность из-за зависимости от нефтяного сектора, ограниченные побочные выгоды от нефтяной специализации для других секторов – все это порождает указанную проблему. Благоразумная, ответственная и прозрачная макроэкономическая политика, включая эффективное управление резервными нефтяными доходами, может способствовать облегчению двух вышеуказанных проблем. До настоящего времени Казахстан в этом отношении добивался положительных результатов.
- Государственные стратегии по диверсификации экономики должны обеспечить сбор ключевой информации и предоставление государством общественных благ для повышения производительности (инфраструктура, защита прав собственности, доступ к рынкам, человеческий капитал, возможности в области НИОКР и т.д.), а не субсидий. «Есть большая разница между тем, чего хотят компании и что нужно компаниям». Все компании хотят субсидий, особенно неэффективные компании, не способные функционировать без них. Компании с реальными шансами стать лидерами для повышения своей производительности и конкурентоспособности нуждаются в государственной поддержке другого рода. Если принять решение предоставить прямую государственную финансовую помощь (субсидии) в рамках программы, лучше сосредоточиться на ключевых поставщиках корпоративных лидеров, а не на самих лидерах.
- Цель стратегии диверсификации – поддержать экспортно-ориентированные компании (сектора), которые работают в условиях конкуренции на мировых рынках. Следует избегать поддержки компаний, получающих ренту или являющимися монополистами на своих рынках сбыта.
- Отбор «корпоративных лидеров» должен производиться не заранее, а только в процессе одобрения и реализации перспективных программ. Поддержка государством «корпоративных лидеров» должна осуществляться в ответ на перспективные предложения, сделанные Правительству на конкурентной основе. Компании или организации должны заработать право на поддержку своими собственными перспективными инициативами.
- Вмешательства должны быть как можно менее специфичны. Следует дать возможность другим компаниям получать выгоды от поддержки, которой пользуются корпоративные лидеры. К примеру, в случае улучшения законодательства в области прав собственности в поддержку корпоративных лидеров, есть возможность получить побочные выгоды и улучшить эти условия одновременно для других компаний.
- Не обязательно поощрять углубление степени переработки сырья как приоритет политики диверсификации. Мероприятия по углублению степени переработки не обязательно «близки» по требуемым знаниям и прочим исходным ресурсам к схожей продукции, стоящей в начале цепи переработки. Нужно обратить особое внимание на возможности в отраслях инжиниринга и средств производства так как именно эти отрасли наиболее часто встречаются в глобальном пространстве товаров и услуг: конкурентные преимущества в этих сферах в одном секторе могут быть относительно легко адаптированы для других секторов.
- Отбор корпоративных лидеров и взаимодействие с ними Правительства должны быть открытыми и прозрачными процессами, способствующими исключительно созданию новых преимуществ для страны. Общественное мнение и гражданское общество должны получать полную информацию о том, почему Правительство выбирает те или иные меры вмешательства и поддержки, а сама Программа корпоративных лидеров не должна производить впечатление социальной помощи богатым.
- Необходимо разработать строгие правила закрытия проектов с тем, чтобы дать возможность государству останавливать проекты, не приносящие успеха. Успех политики больше зависит от способности удалять проигравших, чем от выбора победителей. Правительствам обычно трудно по политическим причинам остановить неудачные проекты. Это наносит ущерб стимулам, эффективности и рыночной дисциплине, требуемой для достижения истинной конкурентоспособности и диверсификации.
- Доходы от добычи полезных ископаемых могут помочь в упрощении режима для ведения бизнеса (внешняя торговля, налоги, прочие административные барьеры). Снижение общей налоговой нагрузки может компенсировать повышение затрат, связанное с укрепляющимся тенге. Однако Правительству необходимо тщательно взвесить все риски от повышения зависимости государственных финансов от нефти.
В области перегрева экономики и рисков банковского сектора ключевые вопросы и рекомендации были таковы:
- Экономика Казахстана получила выгоды от стремительного развития банковского сектора. При этом современная тенденция быстрого роста потребительских кредитов за счет иностранного заимствования создает существенные риски. Коммерческие банки принимают на себя растущие риски, тогда как реальные цены на недвижимость и движение капитала по своей сути очень волатильны.
- Для того, чтобы предотвратить возникновение морального ущерба (moral hazard), важно распределять риски. Международные кредиторы и казахстанские банки не должны рассчитывать на то, что Правительство косвенно страхует их рискованные операции. Такого рода косвенное страхование (пусть даже гипотетическое) может привести к тому, что кредиторы и банки будут принимать на себя излишние, экономически необоснованные риски. Для создания реальных стимулов для ответственного ведения банковского бизнеса, кредиторы и банки должны осознавать, что при ухудшении качества их кредитного портфеля они потеряют свой собственный (значительный) капитал.
- Твердые и ясные процедуры по решению вопросов проблемных банков, включая банкротство неплатежеспособных, поможет перевести значительную долю рисков в частный сектор, замедляя таким образом процесс накопления рисков. Такие процедуры критически важны для предотвращения системных рисков, связанных с проблемами отдельных банков. Заблаговременная разработка кризисных сценариев поможет Правительству, Национальному банку и Агентству по регулированию и надзору финансового рынка и финансовых организаций (АФН) более эффективно справляться с кризисными ситуациями.
- Осторожная макроэкономическая политика критически важна для решения проблемы «перегрева». Это включает ограничительную бюджетную и денежную политику, а также конкретные меры по поглощению избыточной ликвидности в банковском секторе (например, за счет изменения резервных требований).
- Для исполнения пруденциальных норм и правил Казахстан должен совершенствовать систему банковского мониторинга и надзора. Законы и нормативные акты, регулирующие банковский сектор, в Казахстане достаточно развиты, однако их исполнение через системы мониторинга и надзора остается слабым. Возможности АФН в области банковского мониторинга, надзора и оценки рисков необходимо усилить. Банки с небольшим капиталом или слабым финансовым положением нередко заинтересованы в осуществлении операций с необоснованно высокими рисками. Для АФН критически важно быть всегда в курсе таких ситуаций.
- Международный опыт показывает, что предсказать финансовый кризис или управлять им очень сложно. Финансовый сектор Восточной Азии в 1990-х для многих наблюдателей выглядел вполне стабильным. Однако и там кризис развернулся очень быстро из-за изменения отношения инвесторов. В ситуации, где риски продолжают накапливаться, правительству нужно быть осторожным, так как некоторые действия по сдерживанию чрезмерной кредитной экспансии, несмотря на благие намерения, могут ухудшить положение банков, что может спровоцировать кризисную ситуацию.
- Финансовая нестабильность достаточно характерна для развивающихся рынков: многие страны сталкивались со вспышками нестабильности, но быстро с этим справлялись. Эффективное регулирование и планирование выхода из возможной критической ситуации способно сократить экономические издержки и длительность периода финансовой нестабильности.
Заключительная сессия, посвященная услугам жилищно-коммунального хозяйства, дала следующие главные выводы, опиравшиеся на опыт скандинавских стран, Польши, Болгарии, Грузии, России, и прочих стран:
- Успех реформ в секторе ЖКХ зависит от политической воли и приверженности разрабатывающих политику органов. Как показала практика, в странах с переходной экономикой реформы сектора ЖКХ являются одними из наиболее сложных. Возникают проблемы как социального, так и экономического характера, связанные со слабостью систем прямой социальной помощи, ухудшающейся инфраструктурой, и культурой населения, в частности, отсутствием понятия об индивидуальной ответственности за содержание домов.
- Собственники квартир должны полностью владеть и нести ответственность за свои дома. Собственники квартир в постсоветских странах привыкли к тому, что государство предоставляет финансы и управляет содержанием их домов. Изменить менталитет и создать чувство коллективной ответственности нелегко. В ряде случаев, где имущество было официально передано в собственность владельцам квартир, между собственниками отсутствует координация действий по содержанию домов, напротив, они продолжают ждать помощи от государства.
- Участие частного сектора может быть важным фактором успеха, но оно не заменит глубокие и фундаментальные реформы. Адекватное законодательство, конкуренция и четко определенные права собственности – основа для успеха участия частного сектора. Некоторые коммунальные услуги исторически являются полем деятельности естественных монополий, что предполагает государственное регулирование.
- Разделение функций коммунальных услуг (собственность, надзор, предоставление услуг) необходимо для установления институциональной структуры. Распределение ответственности должно происходить через явные контракты. Жилищное управление и содержание жилищного фонда не являются предметом естественных монополий, поэтому они исторически отличаются от коммунальных услуг. Это создает возможности для потенциального вхождения в эту сферу новых частных предпринимателей и конкуренции.
- Основной целью реформ должна быть финансовая устойчивость. Экономическая эффективность и настоящая ответственность обуславливает создание системы, которая способна поддержать себя с течением времени.
- Мнение потребителей очень важно для повышения эффективности поставщиков коммунальных услуг. Мониторинг мнений потребителей может быть важным инструментом для Правительства при выработке директив для повышения качества и доступности потребительских услуг.
.jpg)
